Ничего не изменилось

Как известно, работа над перечнем шла не один год. Практически с момента появления Россий­ских железных дорог, с 2003-го, их клиентам пытались предоставить точный список критериев, которым должна соответствовать подаваемая ими заявка. Изначально необходимость принятия документа связывали с устранением поводов для лишних исков к РЖД от недовольных клиентов и внесением ясности в отношения между перевозчиком и грузовладельцами. Однако по мере продвижения структурной реформы и создания Первой, а теперь уже и Второй грузовых компаний задачи принятия документа менялись и на первый план стало выходить закрепление в нем такого критерия, как отсут­ствие у перевозчика собственных вагонов. Очевидно, именно это и стопорило принятие перечня в последние несколько лет – то, как именно модернизировать обязанности публичного перевозчика в новых условиях, до сих пор не очень понятно.
За последний год редакция перечня практически не изменилась. В Совете рынка считают, что именно включение этой организации в процесс согласования документа сыграло решающую роль при его принятии. «Я уверен, что если бы не работа партнерства, этого документа не было бы.

Нами совместно с ОАО «РЖД» была создана рабочая группа, которая в достаточно сжатые сроки (с ноября 2009 г. по март 2010 г.) оперативно провела работу в этом направлении. Партнерство выступило консолидатором идей и предложений не только от операторского сообщества, но и от структурных подразделений ОАО «РЖД», – рассказывает председатель президиума НП «Совет участников рынка услуг операторов железнодорожного подвижного состава» Сергей Мальцев.
Что же касается результата, то в Совете рынка считают, что получившийся документ удовлетворит всех – и инвесторов, и операторов, и перевозчика. 
К примеру, генеральный директор ЗАО «СИБУР-Транс» Роман Котенко (представляющий интересы грузоотправителей в рамках соответствующей рабочей группы Совета рынка; в настоящее время занимающий должность генерального директора группы Rail Garant) отмечает, что «утверждение перечня должно существенно упростить и сделать более прозрачным взаимодействие участников рынка с перевозчиком и владельцем инфраструктуры». Начальник нормативно-технологического отдела ОАО «ПГК» Владимир Хотимский считает, что «принятие Перечня критериев стало логическим завершением процесса их разработки, который шел с 2003 года, а его практическая польза – в появлении нормативного документа, регулирующего отношения между перевозчиком и грузоотправителем».

В Совете рынка подчеркивают, что в результате принятия перечня «взаимодействие перевозчика и грузовладельцев серьезно не изменится, потому что 99% этих критериев и раньше содержалось в различных документах». По словам С. Мальцева, теперь «на одном листе в формате понятного и целостного документа консолидированы все критерии отказа, которые раньше были разбросаны по различным правовым актам». 
С этим, конечно, трудно поспорить. Но, собственно, на этом плюсы перечня, по мнению большинства экспертов, и исчерпываются.
По словам эксперта по правовым вопросам железнодорожного транспорта Алены Зябкиной, документ не содержит практической пользы ни для кого из участников перевозочного процесса, кроме перевозчика, так как расширяет и без того достаточно широкий спектр оснований для отказа в согласовании заявки. К тому же, по ее мнению, перечень содержит многочисленные ссылки на «стандарты» (п. 2, 4, 5), которые в соответствии сост. 11, 17 ФЗ «О техническом регулировании» являются корпоративными актами организаций и не могут навязываться для исполнения потребителям услуг.

«В тоже время в искомом перечне отсутствуют ссылки на технические регламенты (ст. 7 того же закона) – нормативные правовые акты, содержащие обязательные требования для всей продукции, процесса ее перевозки и т. д.», – отмечает А. Зябкина.

В нынешней редакции документа не учтены многие высказанные ранее пожелания причастных. Так, в комментариях нашему изданию директор департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Гамид Булатов указывал на то, что в рамках договор а перевозки отказ может быть осуществлен в трех случаях: при приеме заявки, ее согласовании и при приеме груза. В утвержденном же перечне указаны основания для отказа, имеющие место только при согласовании заявки. По мнению эксперта, возможно, к формированию перечня нужно было подходить более системно, в частности, в рамках разрабатываемых Правил не дискриминационного доступа к инфраструктуре.

Кроме того, высказывалось мнение, что перечень нужно поделить на две части: основания для отказа РЖД как перевозчика и как владельца инфраструктуры. Генеральный директор ЗАО «Интер Карго Компани» Ирина Чиганашкина, в свою очередь, указывала, что п. 4 и 5 перечня, по сути, уточняют п. 2, и их в принципе можно было бы исключить. (Пункт 2 говорит о необходимости соответствия указанных клиентом в заявке сведений установленным стандартам, тех условиям и правилам перевозок; п. 4 – о соответствии запрашиваемого подвижного состава требованиям таких стандартов; 
п. 5 – о соответствии необходимым стандартам груза, предъявляемого к перевозке.)

Не однозначна реакция экспертов и на п. 10 перечня (о не превышении предусмотренного заявкой объема груза и иных параметров перевозки пропускной способности инфраструктуры). Так, многие считают, что этот пункт здесь так же лишний: указанное в нем требование является основанием для отказа по любому поводу, и никем, кроме РЖД, не проверяется и не контролируется. По словам генерального директора ЗАО «Альянс Транс-Азия» Виктора Гусева, процедура определения параметров инфраструктуры не публична и неизбежно станет поводом для конфронтации между перевозчиком и другими участниками транспортного рынка. 

В свое время в «Северстали» предлагали следующую редакцию данного пункта: «В случае в ведения ОАО «РЖД» по каким-либо участкам ограничений пропускной способности перевозка груза осуществляется при соблюдении п. 1–9 по маршруту, необходимому перевозчику, но сроки доставки и расчет тарифа берутся по кратчайшему расстоянию». 

В свою очередь, операторы отмечают, что этот пункт очень субъективен, и поэтому требуется создание порядка определения параметров пропускной способности инфраструктуры федеральными органами власти на железнодорожном транспорте и контроль с их стороны за превышение мили не превышением заданных для отказа параметров. Хотя, по словам С. Мальцева, необходимости в таком специальном документе нет, так как уже есть план формирования, в котором определены всевозможные пропускные способности на сети. «Вопрос ограничения пропускных способностей, их перегруженности решается конвенционными запрещениями и рабочими ограничениями погрузки. Метод конвенционных и технологических ограничений погрузки доказал свою эффективность и жизнеспособность.

Есть ли смысл отменять и регламентировать то, что эффективно работает?» – задается вопросом эксперт.

Не успели принять, он уже устарел

Впрочем, все перечисленные вопросы меркнут перед главным: почему же в перечне нет пункта, согласно которому перевозчик может отказаться принимать заявку на том простом основании, что у него нет вагонов? «Для российских операторов, перевозчика и грузовладельцев порядок взаимодействия связи с утверждением перечня не изменится. Следует отметить, что ОАО «РЖД» никогда не злоупотребляло отказами в перевозке. Но сейчас документ нуждается в актуализации. В связи с созданием Первой и Второй грузовых компаний инвентарный парк ушел с рынка. То есть логичным было бы введение дополнительного критерия: отказ в связи с отсутствием у перевозчика подвижного состава», – считает В. Хотимский.

В Совете рынка, где перечень считают «хорошим и сбалансированным документом, в котором все четко и ясно прописано», так же полагают, что пункт про отсутствие вагонов просто необходим. И в первоначальном варианте НП, согласованном с РЖД, он был, его исключили уже в Минтрансе. (Это было сделано, чтобы не допустить правовой коллизии: приказ Минтранса не должен противоречить ст. 12 ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», где закреплена обязанность перевозчика владеть подвижным составом. Пока в министерстве не могут сказать, будет ли п. 11 внесен в перечень после принятия новой редакции федерального закона, так как до сих пор неясно, каким образом будет решена проблема перевозчика без вагонов с точки зрения права.

Мало того, этот пункт актуален уже не только в разрезе отсутствия инвентарного парка, но и в свете продолжения реформы и появления частных перевозчиков. «Представь те себе ситуацию. Например, член нашего партнерства «СИБУР-Транс» в будущем станет локальным перевозчиком и начнет возить свои грузы собственными поездными формированиями на экспорт, и этому перевозчику кто-нибудь подаст заявку на отправку леса. Как быть в такой ситуации? «СИБУР-Транс» ее никак не сможет удовлетворить, так как у него нет лесовозов. Тоже самое предлагается сказать и ОАО «РЖД»: вези, не знаю в чем, но вези. А здесь должны работать другие механизмы», – рассуждает С. Мальцев. По сути согласна с ними А. Зябкина, считающая, что перечень делает очевидным, что ОАО «РЖД» не рассчитывает в ближайшие годы на появление реальных конкурентов на рынке предоставления услуг перевозчика. 

Вопрос о том, какие именно механизмы должны прийти на помощь перевозчику без вагонов, пока остается открытым. ВПГК, например, считают, что выход нужно искать в информатизации отрасли. «Есть другой путь, который даст возможность регулировать отношения между перевозчиком, операторами и грузоотправителями в части отказов в осуществлении перевозки, – это внедрение инноваций, позволяющих сделать перевозочный процесс более прозрачным. В частности, речь идет об интерактивной модели, отображающей пропускную способность инфраструктуры. Если информация о возможностях инфраструктуры станет доступной грузоотправителю, то количество вопросов об обоснованности отказов в перевозке резко снизится», – считает В. Хотимский.

В Совете рынка придерживаются того мнения, что для решения сразу многих вопросов нужно переходить на формат информационно-торговой площадки. Тогда, если ОАО «РЖД» подтверждает заявку (то есть способно выполнить свою публичную оферту по перевозке груза согласно возможностям пропускной способности), то грузовладельцу остается только найти вагоны. И информационно-торговая площадка, считают в Совете рынка, нужна как публичная оферта, обеспечивающая грузовладельцев подвижным составом по рыночным ценам. «Если в заявке не указано, кто оператор, и ни у кого нет обязанностей в своей двусторонней хозяйственной деятельности предоставить вагоны для такой перевозки, эта заявка должна попадать на информационно-торговую площадку. Там она будет акцептована оператором по рыночной цене и обеспечена необходимым подвижным составом. Именно так эта ситуация и должна решаться», – отмечает С. Мальцев. Согласен с таким мнением и Р. Котенко, считающий, что в дальнейшем отношения грузоотправителя, перевозчика и его дочерних компаний могут меняться и должны регулироваться рынком. И в этой связи в качестве одного из эффективных инструментов рыночного взаимодействия ему так же представляется информационно-торговая площадка.

ФАС уполномочена предложить

В ситуации, когда парка у перевозчика уже нет, а отказать грузо­владельцу на этом основании он не может, Федеральная антимонопольная служба поручила ОАО «РЖД» разработать регламент взаимодействия между РЖД, ПГК и ВГК в части организации предоставления грузоотправителям вагонов поставкам Прейскуранта № 10-01. В службе считают, что, пока группа лиц РЖД доминирует на рынке предоставления вагонов под погрузку, право грузо­владельцев на перевозку должно обеспечиваться таким образом. Согласно декабрьскому предписанию ФАС, «совокупные расходы грузоотправителей на перевозку не должны быть выше регулируемых государством тарифов Прейскуранта № 10-01».

Нельзя сказать, что дочерние общества обрадовались этой инициативе. В Первой грузовой нам рассказали, что в настоящее время есть предписание ФАС, которое обязывает РЖД в случае отсутствия  у него необходимого подвижного состава обращаться за помощью в ДЗО с целью привлечения грузовых вагонов тех родов, по которым группа лиц (РЖД, ПГК и ВГК) доминирует на рынке (полувагоны). «Но зачем проделывать такой длинный путь, когда грузоотправитель может напрямую обратиться в ПГК, В ГК или к другим крупным операторам для предоставления подвижного состава?» – недоумевает В. Хотимский.

С одной стороны, цель этого «длинного пути» предельно ясна – предоставление грузовладельцу услуг и перевозки по цене прейскуранта. По словам Р. Котенко, требование Федеральной антимонопольной службы обязать перевозчика, фактически не имеющего собственного подвижного состава, предоставлять под перевозку подвижной состав дочерних компаний – логично. Однако он, как и многие представители грузовладельцев, считает, что Регламент взаимодействия РЖД, ПГК и ВГК по предоставлению вагонов грузоотправителям может быть только временной мерой на переходный период.

Теоретически клиенты РЖД должны были бы обрадоваться такому повороту событий. Но на практике, исходя из проекта Регламента, получается, что, с одной стороны, обязать ДЗО предоставлять свои вагоны не так уж просто (по документу они должны предоставлять свой парк, если он не задействован в перевозочном процессе). «Справедливо отмечено, что перевозочный процесс – это в том числе перемещение порожних вагонов. В этом смысле может оказаться так, что подвижной состав всегда будет задействован, и у грузоотправителей не будет иной возможности, кроме как обратиться к «дочкам» РЖД или другим операторам напрямую», – отмечает заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин. С другой – по словам А. Зябкиной, в соответствии с регламентом ДЗО смогут хорошо заработать на сдаче в аренду подвижного состава, так как документ не содержит ограничений по цене этой услуги. «ОАО «РЖД», в свою очередь, будет требовать компенсации убытков со стороны государства, понесенных им в результате исполнения публичных обязанностей, либо возможен другой вариант – повышение тарифов», – считает эксперт.

В РЖД, похоже, пока без особого оптимизма относятся к предложенному механизму. Поэтому поводу отмечают, что перевозчик не отказывается от взаимодействия с дочерними компаниями, когда речь заходит о предоставлении грузоотправителям вагонов. «Однако это нужно делать в рамках существующего законодательства и здравого смысла», – подчеркивает заместитель руководителя правового департамента РЖД Алексей Васильев.

«Реально этот механизм не выгоден никому, так как сжимает ценовые коридоры. Рано или поздно это может привести к не компенсированным затратам ОАО «РЖД», в особенности на участках, связанных с экспортно-импортными перевозками через сухопутные пограничные передаточные станции, по той причине, что вагонная составляющая по территории сопредельных государств не сформирована и размер компенсации РЖД за нахождение вагонов инвентарного парка на сопредельной территории не соответствует уровню инвестиционно привлекательной вагонной составляющей», – рассуждает С. Мальцев. В ЗАО «Альянс Транс-Азия» так же считают, что этот механизм мало эффективен. «В данном случае полностью отсутствуют методы экономического регулирования, например, такой как отказ от перекрест­ного субсидирования тарифов на грузоперевозки», – отмечает В. Гусев. Так что, скорее всего, бороться с тем ростом ставок, с которым столкнулись клиенты РЖД при переходе инвентарного парка в разряд приватного, придется каким-то другим способом.

Варианты есть, дело за решением

В Совете рынка считают, что есть три варианта решения проблемы роста тарифов. Первый – это регламентация перемещения порожнего вагона, гдечеткопрописанытехнологияработыспорожнякомиотношениямеждуперевозчикомивладельцемвагона. (Правила перевозки приватных порожних вагонов, не принадлежащих перевозчику, сейчас находятся на согласовании в Минтрансе.) Второй – это унификация порожнего пробега, которая должна завершиться в этом году. Третий вариант – это все та же информационно-торговая площадка. «Все эти три вещи в комплексе не только решат проблему, связанную с дефицитом полу вагонов, но и прекратят порочную практику, когда оператор занимается минимизацией порожнего пробега, зарабатывая на этом деньги. Он должен заниматься обычным для железнодорожника делом – зарабатывать на груженых тонно-километрах и сокращении оборота вагонов», – отмечает С. Мальцев.

Специалисты партнерства считают, что, как только появится такая информационная площадка, станут видны точки «недоезда» и будет понятно, куда досыл порожнего вагона на столько дорог, что грузовладелец не может за него заплатить. Эта проблема, на взгляд представителей Совета рынка, решается с помощью механизма государственного тарифного регулирования: на таких локальных участках можно снизить стоимость инфраструктурной составляющей в тарифе, а на оживленных участках, где у оператора и перевозчика есть сверхприбыль, – напротив, повысить. Таким образом будет сбалансирована доходность инфраструктуры и отдаленная, тупиковая точка перестанет быть «недоезжаемой».

В ФАС также считают, что для решения всех вопросов, связанных с переводом инвентарного парка в разряд приватного, необходим комплекс мер. По словам А. Голомолзина, пока необходимо сохранить регулируемость тарифов, предоставить перевозчику возможность использовать парк компаний, не входящих с ним в одну группу, а так же создать «инфраструктуру рынка» – электронную торговую площадку. По идее через нее по запросу клиентов ОАО «РЖД» должно обращаться на рынок с заявкой на вагоны. После чего ДЗО РЖД или частные операторы – решить для себя, готовы они работать на условиях Прейскуранта или нет.
Одновременно с этим служба предлагает утвердить диапазон тарифа, его максимально и минимально допустимые уровни. Механизм, предлагаемый ФАС, выглядит следующим образом. «Если на нижней границе перевозчик не находит достаточного парка, то повышает эту границу, проводит следующие торги, итак – до предельного уровня», – рассказывает А. Голомолзин. При этом если операторы и перевозчик не вписываются в установленный диапазон регулируемого тарифа, то ФСТ должна учесть это при следующем установлении ставок.

Так или иначе, с принятием Перечня критериев отказа проблема модернизации публичной обязанности перевозчика без вагонов только обострилась. Регламент взаимодействия РЖД, ПГК и ВГК, который планируется утвердить в ближайшее время, возможно, несколько сгладит ситуацию. Тем не менее рынку как никогда требуются четкие и отлаженные механизмы взаимодействия перевозчика, операторов и грузовладельцев.

Надежда Вторушина