Операторов заставили задуматься о будущем

Сами операторы, не дожидаясь правительственных наработок, уже озвучивают собственные концепции развития рынка и саморегулирования на нем. То есть на практике доказывают, что они уже готовы к самоконтролю.
Членство обязательно
Напомним, ранее по итогам заседания правительства, состоявшегося по пути из Омска в Томск, был принят протокол, согласно которому Минтрансу и Минэкономразвития до 15 сентября было поручено представить свои предложения по введению обязательного участия в единой СРО для всех железнодорожных операторов. До этого идею создать единственную саморегулируемую организацию операторов, подобную Совету рынка в энергетике, высказывал тогда еще в статусе премьер-министра Владимир Путин.
Это предложение вызвало массу дискуссий в отрасли. А также побудило операторские объединения всерьез задуматься о своей дальнейшей судьбе: пока ее детально не прописали "сверху", операторы решили высказать свои пожелания и инициативы "снизу".
К настоящему моменту общественное мнение по поводу обязательности участия операторов в СРО несколько изменилось. Сейчас гораздо большее число экспертов, нежели даже полгода назад, отмечает целесообразность обязательного членства операторов в таких организациях (то есть если уж вводить в отрасли институт СРО, то членство в них должно быть обязательным).
Так, по мнению председателя НП операторов железнодорожного подвижного состава (НП ОЖдПС) Ольги Лукьяновой, практика саморегулирования показывает, что эффективно оно может быть только при условии обязательности участия в нем всех участников той или иной сферы. Добровольность не дает возможности влиять на недобросовестные компании с помощью каких бы то ни было санкций. То есть СРО с необязательным членством не может иметь дисциплинирующего воздействия на участников рынка, а будет, скорее, неким лоббистским ресурсом.
Правда, относительно операторского рынка, по мнению О. Лукьяновой, введение саморегулирования как альтернативы государственной разрешительной системе не требуется (оно, как правило, формируется сейчас там, где ранее был институт лицензирования), что ставит вопрос о его целесообразности. В то же время, по словам управляющего директора ООО "Фирма "Трансгарант" Алексея Грома, де-факто СРО на железнодорожном транспорте была создана тогда, когда операторы стали активно участвовать в жизни отрасли, когда возникло понимание того, что необходимо, с одной стороны, вести диалог с властными структурами, а с другой - создать общие для всех участников рынка нормы и правила.
Почему одни операторы?
Впрочем, далеко не все причастные уверены в том, что регулировать с помощью СРО нужно исключительно операторскую деятельность. Так, Федеральная антимонопольная служба России еще с прошлого года предлагает создать "коммерческую инфраструктуру рынка в сфере услуг железнодорожных перевозок" (более подробно читайте об этом на стр. 22).
В службе считают, что эффективное взаимодействие субъектов рынка невозможно без формирования института саморегулирования, но не в рамках одной операторской работы, а с привлечением других участников перевозочного процесса (грузовладельцев, регуляторов, перевозчика). В поддержку этой идеи выступила Ассоциация перевозчиков и операторов подвижного состава (АСКОП), направившая в конце сентября в правительство письмо с призывом создать СРО, которая объединила бы всех участников рынка, на базе подготовленных ФАС предложений.
Правда, в ОАО "РЖД" придерживаются иного мнения и отмечают, что такая схема будет малоэффективна, поскольку в ее основе лежит объединение участников с совершенно разными, противоположными интересами. "Участие в одной СРО и владельцев подвижного состава, и грузоотправителей, и перевозчиков, и владельцев инфраструктуры, на наш взгляд, представляется довольно сложным, поскольку им тяжело выработать единые для всех нормы и правила поведения", - считает заместитель начальника правового департамента ОАО "РЖД" Алексей Васильев.
Между тем в Минтрансе заранее практически подвели черту под этой дискуссией, отметив, что саморегулирование на железнодорожном транспорте возможно только в одном сегменте - оперирования подвижным составом. Все другие жестко регламентированы, считают специалисты министерства, и если создать координационный совет в виде саморегулирования, объединяющий всех, это просто дезорганизует работу отрасли.
Должен ли рынок быть удобным?
Однако самым дискуссионным в осеннем предложении правительства стало не повышение роли саморегулирования на рынке и не обязательное членство операторов в СРО, а идея, что такая СРО должна быть только одна. Здесь мнения разделились.
В ОАО "РЖД" отмечают, что исходя из единства перевозочного процесса на одном полигоне целесообразно создание единой СРО (более подробно читайте в материале на стр. 26). Кроме того, понятно, что и перевозчику, и регуляторам просто-напросто будет удобно работать с одной организацией. Правда, "целью работы того или иного рынка вовсе не является удобство общения его одного игрока с остальными", резонно замечает заместитель председателя НП ОЖдПС Фарид Хусаинов.
Возможно, таким образом регуляторы в очередной раз пытаются укрупнить рынок и убрать с него неэффективные компании. "Эта ситуация сильно напоминает шутку о радикальном способе борьбы с бедностью: нужно ввести налог на бедность, быть бедным станет невыгодно, и количество бедняков сразу начнет сокращаться. Введем обязательное членство в СРО, установим стандарты качества работы операторов, и число неэффективных сразу сократится, а останутся только эффективные и качественные компании", - отмечает операционный директор ООО "Промхимтранс" Игорь Стулов.
По мнению независимого эксперта, д. э. н. Леонида Мазо, введение таких дополнительных требований к участникам рынка приведет к концентрации парка со всеми возникающими при этом рисками. "Любые абсолютные обязанности (а обязательность членства в СРО таковой как раз и является) в первую очередь ударяют по малому и среднему бизнесу", - согласен с ним президент АНО "Центр развития инноваций и социального проектирования "ВГИСА" Виктор Галайда.
При этом многие эксперты не уверены в том, что с помощью укрупнения парка и консолидации операторов будут решены все проблемы, существующие сейчас на рынке. Скорее, они просто проявятся несколько позже.
Крупные - за
В то же время идею создания единой отраслевой СРО с обязательным членством в ней всех участников рынка с энтузиазмом восприняли в НП "Совет участников рынка услуг операторов железнодорожного подвижного состава" (Совет рынка). Специалисты НП к середине сентября разработали общие положения Концепции саморегулирования на железнодорожном транспорте. Более того, сразу же оформили их в качестве поправок в соответствующие отраслевые законы и отправили в Минтранс.
Проект ФЗ о поправках в закон "О железнодорожном транспорте в РФ" закрепляет "правовые основы деятельности операторов, в том числе особенности саморегулирования в этой сфере в целях создания условий для обеспечения добросовестной конкуренции на рынке оперирования железнодорожным подвижным составом, повышения уровня качества услуг операторов, обеспечения их эффективного взаимодействия с другими участниками рынка".
Партнерство предлагает ввести обязательное членство для операторов в единой отраслевой СРО, а также ряд требований к такой СРО. В частности, она должна объединять не менее 25 компаний, в совокупности имеющих на праве собственности или ином праве не менее 60% от объема вагонного парка, работающего на сети РЖД. Кроме того, такую СРО предлагается наделить дополнительными функциями и правами с учетом отраслевой специфики. К примеру, ведением единого реестра операторов, разработкой обязательных для выполнения всеми операторами правил, участием в подготовке проектов отраслевых законов и т. д.
Согласно поправкам, предлагаемым Советом рынка, положение об обязательности членства в СРО должно вступать в силу сразу по принятии соответствующего федерального закона. Через три месяца после этого должно вступить в силу положение о единой СРО (такой статус присваивается той организации, которая соответствует ранее утвержденным требованиям). И по истечении года и трех месяцев после опубликования ФЗ все СРО, кроме единой, подлежат исключению из реестра СРО, а операторы, не входящие в нее, не будут иметь права осуществлять свою деятельность.
То есть, по сути, к операторам, работающим на рынке предоставления вагонов, Совет рынка не выдвигает особых требований, помимо вступления в единую СРО. Однако серьезным барьером для них может стать вступительный взнос в такую СРО. Но с учетом того, что пока под означенные для нее условия подпадает только Совет рынка (33 компании, контролирующие 70% парка), в ближайшее время в НП собираются смягчить условия для приема новых участников (сейчас порог входа в нее - 1 тыс. вагонов в собственности или на ином праве и приличные для мелкого бизнеса денежные взносы).
А мелкие - против
Против идеи создания единой СРО выступает НП ОЖдПС, объединяющее небольшие компании (40 операторов с парками до 5 тыс. вагонов). По мнению Ф. Хусаинова, в результате реализации этой концепции произойдет принудительное укрупнение рынка операторов, снижение конкуренции и рост тарифных ставок на грузовые перевозки. В итоге, кстати, не исключено бегство российских операторов под юрисдикцию других стран, в частности Казахстана и Беларуси (об этом более подробно читайте в материале на стр. 28).
Согласны с такой точкой зрения и в АСКОП. Последняя также выступает с критикой идеи создания единой СРО на базе Совета рынка, так как "это лишь способ удалить с рынка большинство владельцев вагонов и запретить им предоставлять подвижной состав под перевозки". По данным АСКОП, в этом случае порядка 90% из более чем 1,5 тыс. собственников подвижного состава не смогут продолжить свою деятельность. Кроме того, в НП ОЖдПС отмечают, что цена нового вагона и ее постоянный рост де-факто давно уже стали хорошим порогом для входа на операторский рынок.
Так или иначе, НП ОЖдПС разработало свою Концепцию грузовых перевозок в условиях конкуренции между собственниками вагонов.
В документе указано, что при его создании учитывалось то, что в рыночной экономике всегда присутствует конфликт интересов грузовладельцев, перевозчиков и операторов, но при регулировании рынка все же целесообразно исходить из интересов грузовладельца как единственного заказчика и плательщика перевозочного процесса. Интересы оператора и перевозчика необходимо рассматривать как вторичные, гарантирующие определенный минимум оказания услуг. Одна из основных целей деятельности участников перевозочного процесса - это низкая стоимость отправки, достигаемая за счет конкуренции операторов и постоянно проводимых мероприятий по снижению себестоимости затрат перевозчика и операторов.
В документе говорится об идеологии грузовых перевозок, упорядочении движения вагонов и многом другом.
В частности, НП предлагает включить всех грузовладельцев и операторов в единую информационную систему на базе ЭТРАН.
Также предлагается обязательное членство всех операторов в СРО, которых на рынке должно быть не менее двух. Интересно, что, согласно Концепции, при большей свободе в выборе СРО к самому оператору планируется предъявить массу требований. Так, НП хочет установить обязательный месячный норматив по перевозке грузов в тоннах, максимальный предел порожнего пробега, обязательную ежеквартальную статистическую отчетность операторов перед госорганами статистики.
Кроме того, согласно документу, необходимо определить количество вагонов, максимально возможное для работы на сети (для чего предлагается специальная методика). После этого, считают в НП, должен быть введен запрет на увеличение вагонного парка собственниками, планирующими выходить на магистральные пути. Также необходимо определить число операторов, работающих на сети (400 единиц), и закрепить их в качестве обязательных и постоянных участников рынка. То есть документ устанавливает невозможность снижения или повышения размера вагонного парка каждого из операторов. "СРО должна быть установлена дисциплинарная ответственность за изменения парка. Его увеличение по какому-либо типу возможно только исходя из прогноза роста грузовой базы на следующий год, составляемого Минтрансом", - указано в Концепции.
Отдельно оговаривается невозможность ухода с рынка какого-либо оператора или уменьшение его парка. Компании не должны ликвидироваться, допускается только смена их учредителей. Невозможно появление на рынке новых компаний без согласования с регулирующими органами и без признанного роста грузовой базы. Также предлагается ввести запрет на аффилированность операторов, на поглощение и др.
В то же время НП ОЖдПС выступает за создание СРО операторов на базе ОАО "РЖД", так как доверия к такой СРО, по их мнению, будет гораздо больше. Кроме того, холдинг таким образом сможет превратиться в реального регулятора этого вида деятельности (здесь приводится аналогия с ролью Банка России по отношению ко всем остальным отечественным банкам).
Может, сразу в публичные операторы?
Правда, если ОАО "РЖД" выдвинет свою концепцию создания единой СРО или формирования такой организации на базе РЖД, то операторов могут ждать неприятные сюрпризы. Руководство компании неоднократно говорило об обязательности предоставления вагонов операторов при обращении к ним перевозчика или грузоотправителей. Имеется в виду, что если РЖД, являясь публичным перевозчиком, не может отказать в предоставлении доступа к инфраструктуре, то и операторы должны взять на себя обязанность по предоставлению вагонов всем к ним обратившимся, причем, возможно, с формированием публичных обязательных ставок на свои услуги.
Об этом же говорят и эксперты. "Создание СРО будет эффективно, если она возьмет на себя функции регулирования и ответственности по 100%-ному обеспечению хозяйствующих субъектов вагонами и безусловному выполнению обязательств по подаче вагонов под погрузку", - считает В. Галайда. С ним согласен и Л. Мазо. "Если все-таки удастся реализовать модель, когда весь парк на сети будет принадлежать субъектам, входящим в СРО, то в этом случае они должны будут обслуживать всех клиентов на основе публичного договора. Сможет ли организация обеспечить выполнение этих условий - большой вопрос", - отмечает эксперт.
Операторские объединения, конечно, не поддерживают идею становиться публичными операторами. Однако готовы пойти на определенные уступки для перевозок социально значимых грузов. Так, в Совете рынка сейчас прорабатывается идея выбора из числа участников СРО компании, которая в тот или иной год будет обязана возить ту или иную номенклатуру по сниженным ставкам, а затем получать компенсацию из специально созданного фонда. В НП ОЖдПС предлагают создать специальную социально ориентированную операторскую компанию на базе РЖД с передачей ей в собственность различных типов вагонов, которая будет их предоставлять только отдельным категориям клиентов.
Судя по всему, независимо от того, какую концепцию развития операторской деятельности на рынке и его саморегулирования выберет Минтранс, для операторов определенно настало время нести большую ответственность за то, что происходит вокруг. И похоже, что они это осознают. Главное в идущих сейчас дискуссиях - не забыть про основную цель реформы - конкуренцию на рынке и качественное удовлетворение потребностей грузоотправителя. Осталось только договориться о методах ее достижения.


Журнал "РЖд-Партнер", 30 октября 2012 г.